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        以公共利益為核心的居住地塊開發強度指標體系構建

        瀏覽次數: 發布日期:2023年12月30日
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        摘要:當前我國控制性詳細規劃編制中存在開發強度指標確定欠缺科學性、價值取向模糊的問題,通過思考當前社會背景下控制性詳細規劃的本質以及開發強度指標體系編制的內在邏輯。選取與開發強度密切相關的公共利益因子即人均集中綠地、停車位、日照間距,結合原有指標體系劃分出“剛性底線--彈性區--修正指標”三個層次指標并進一步界定指標性質,保證指標體系的強制性、開放性與引導性,最終構建以公共利益因子為核心的開發強度指標體系,以平衡控制性詳細規劃編制過程中的公平與效率,提高編制方法的科學性。

        1.當前控規編制中存在的問題

        1.1開發強度指標確定欠缺科學性

        開發強度指標作為控規指標體系的核心,是城市土地開發效益的綜合表現。然而,在控規編制的整個過程中,對于開發強度指標的確定仍然存在著科學性不足的問題。目前對于核心指標容積率的確定并沒有形成一套完整的技術標準,并且在實際操作中大多仍停留在利用形態模擬來“反推”取值的階段。雖然這種方式可以直觀地將抽象數字轉變為具體的空間形態,但這些預測和分析大部分依靠規劃設計人員的經驗判斷和專業素養,缺乏科學方法和客觀標準。

        1.2價值取向模糊

        控規是以土地公有制社會制度為基礎,以保障經濟效益、實現近期社會發展計劃為目標,作為一種地方政府調控城市開發建設的工具出現的??陀^地說,控規雖然既是工具又有政策導向,但在大多數時候卻是強調效率優先——更強調其工具性而忽視了其政策性。在控規編制的過程中由于過度考慮土地開發對城市經濟發展和吸引投資方面的積極作用,對其與公共利益密切相關的“負外部性”問題關注不足,導致政府財政水平持續提升、開發商收獲顯著而公眾利益缺失的情況層出不窮。

        2.以公共利益因子為核心的開發強度指標體系思考

        2.1公共利益和開發強度之間的關系

        首先,由于當前控規對于開發強度的控制已經很好地保證了效率,若要進一步完善控規的編制方法,還須抓住本質,將保障公共利益作為開發強度指標所關注的核心。

        其次,對于城市居住地塊而言,居民共享的社區公共資源綠地、學校、醫院等最能代表其利益。雖然從表面上來看這些公共資源和開發強度沒有聯系,但將它們均攤到每個居民身上時,就能看出兩者之間具有明顯的相關性:在公共資源總量一定的情況下,居住地塊街坊的開發強度越高,能容納的人口就越多,人均公共資源就會減少,隨之而來的是居民生活質量的下降,公共利益的缺失。因此,將開發強度指標與社區公共資源相匹配是保障居民公共利益的前提。在此前提下,即使開發強度很高,也能保障居民的公共利益,反之即使開發強度很低,公共利益也會受到損害。

        總而言之,在控規編制中開發強度與公共利益互相牽制,前者為外在表現,后者則為內在價值取向。構建開發強度指標體系的時候應以公共利益為核心,進而調節公平與效率之間的關系。

        2.2剛性與彈性的關系

        控規的剛性與彈性,一直以來都是一個頗具爭議的話題。首先,控規的全稱是“控制性詳細規劃”,其中“控制”一詞本身就有剛性的內涵;而“規劃”一詞又明顯帶有發展的眼光,具有未來導向性,是一種不確定性的東西,因此發展規劃往往具有可變化的空間即彈性。其次,由于市場經濟條件下城市開發的復雜性,控規也無法對未來做出完全準確的預測,這使得控制失效或修改成為必然。因此,控規的編制應事先理清什么需要進行規劃,什么應該留給市場,搞清楚什么是該控制并能控制住的,通過剛性的控制去調控市場這只“看不見的手”。

        換言之,控規的首要任務不應集中在預測地塊具體的開發內容上,更重要的是保住城市發展的底線,確定未來不應做什么。那么就應從公共利益出發,因開發導致其受損的情況就要進行干預,反之則應交給市場調節。將保障公共利益作為開發強度控制的剛性底線,同時釋放出控規的彈性,最終實現剛性與彈性的有機共存。

        2.3指標確定與相關規范之間的關系

        目前控規的指標體系分為規定性指標與引導性指標,規定性指標主要包括:用地性質、用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑控制高度、建筑紅線后退距離、交通出入口方位和停車泊位及其他需要配置的公共設施等。引導性指標一般包括:人口容量,建筑形式、體量、色彩、風格等要求?,F有的指標體系看似成熟、穩定,但規劃師在實際的控規編制中對于重要指標的確定仍依賴于經驗,忽視了與城市建設相關規范之間的關系,導致控規的合理性欠缺并且在后續的實施與管理中出現頻繁調整的情況,嚴重損害了控規作為法定規劃的嚴肅性。

        同時,相關規范中的強制性條文規定直接涉及人民生命財產安全、人身健康、環境保護和其他公共利益,所關注的內容更加具體,也更加具有針對性,是城市規劃中必須保證的底線要求,對于控規指標的確定具有重要的指導性。

        3.以公共利益因子為核心的居住地塊開發強度指標體系構建

        3.1公共利益因子的篩選

        對于居住地塊來說,公共利益因子的選擇依據居住區的相關規范,選取的標準有如下兩個:新版《城市居住區規劃設計GB50180—2018》《住宅建筑規范GB50386—2005》中住宅建筑日照、住宅建筑停車場(庫)、綠地率、集中綠地、公共綠地、住宅建筑控制線、配套公建、道路交通、防噪等幾類強制性條文。

        3.2指標體系確定

        3.2.1指標類型

        (1)剛性底線指標——保障公共利益

        將公共利益因子作為剛性底線指標,也是新開發強度指標體系中最基礎、起決定性作用的指標,必須嚴格遵守,主要包括人均集中綠地因子、日照因子、停車位因子。指標賦值主要從相關規范中選取,對下限值進行限定。

        (2)彈性區間指標——調節經濟利益

        彈性區間指標是在滿足剛性底線指標的人均值下限的基礎上,調節開發經濟效益的一類指標。它提供了一種剛性的、不準突破的范圍值,通過這種剛性與彈性相結合的方式去平衡居民、開發商與政府三者之間的關系。指標以容積率為核心,還包括建筑密度、綠地率和建筑高度,其中容積率的賦值依據既有的“值域化”研究,其余指標的賦值應在保證公共利益的前提下考慮經濟效益的最大化。

        (3)修正指標——區間調整

        由于容積率等彈性區間指標在“值域化”基礎上得到的是一種范圍較大的理想值,且局限于居住地塊內部,缺乏宏觀尺度的平衡。同時,控規作為在城市總體規劃和城市設計之間承上啟下的規劃層次屬性,在開發強度指標體系方面也應有所體現。因此,為了增加指標的科學性和可操作性,改變目前單純“給指標”的工作狀況,在指標體系中引入修正指標,從更大尺度層面上結合城市設計、工程規劃設計及相關學科知識對彈性區間指標進行修正。

        3.2.2指標性質

        指標的性質主要分為規定性指標和引導性指標兩大類。其中規定性指標是指規劃必須嚴格執行的控制管理要求,一般可以用量化的數字表示;引導性指標一般難以量化,且具有一定的靈活性,因而用建議的方式提出要求。本次開發強度指標體系中的引導性指標一般用于對規定性指標的修正和調整。規定性指標包括人均集中綠地、停車位、日照標準、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等指標,是基于地塊尺度對地塊本身的開發強度進行控制;引導性指標包括城市密度分區、城市設計要求、空間句法分析、建筑形態等指標,是從整體片區甚至城市尺度對地塊開發強度進行指導和建議。

        1  以公共利益因子為核心的開發強度指標體系

        指標名稱

        指標類型

        數值

        核心目標

        剛性底線指標

        人均集中綠地因子

        規定性指標

        下限值

        保障公共利益

        停車位因子

        規定性指標

        下限值

        日照標準因子

        規定性指標

        下限值

        彈性區間指標

        容積率

        規定性指標

        區間值

        保障公共利益基礎上實現經濟效益最大化,平衡公平與效率

        建筑密度

        規定性指標

        區間值

        建筑高度

        規定性指標

        上限值

        綠地率

        規定性指標

        下限值

        修正指標

        建筑形態

        引導性指標

        --

        銜接總體規劃和城市設計,增加指標的時效性,與實踐和管理更加契合,更好避免控規失效

        城市設計要求

        引導性指標

        --

        城市密度分區

        引導性指標

        --

        4.結語 

        控規改革的方向是通過強化剛性釋放彈性??匾幰邉傂?,其內容必須重新界定,需明確其核心本質,有針對性地進行控制。本文明確當今社會背景下控規的本質應是市場效率下保障公共利益底線,在此基礎上提出以公共利益因子為核心的控制指標體系,希望通過對與開發強度相關聯的公共利益因子進行剛性控制來實現對公共利益的保障,在把握住指標體系強制性的同時,發揮開放性、強化引導性,以給予市場充分的決策空間,最終實現公平與效率的融合。

         

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